BAB I
PENDAHULUAN
A.
Latar Belakang
Dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 didisebutkan bahwa
“Negara Indonesia adalah negara hukum”. Negara hukum yang dimaksud adalah
negara yang menempatkan kekuasaan kehakiman sebagai kekuasaan yang merdeka,
menghormati hak asasi manusia dan setiap tindakan dan kebijakan pemerintah
harus berdasarkan atas ketentuan hukum (due
process of law).
Oleh karena itu, sejarah telah mengantarkan pemerintah
Indonesia untuk melegitimasi setiap tindakannya serta mengatur segala hal yang
berkaitan dengan kepentingan rakyat yang harus dilindungi sebagaimana amanat
UUD dalam suatu peraturan perundang-undangan.
Walaupun Pemikiran mengenai perencanaan peraturan
perundang-undangan dan kaitannya dengan Prolegnas baru dimulai pada tahun 1976,
yaitu melalui Simposium mengenai Pola Perencanaan Hukum dan Perundang-undangan
di Provinsi Daerah Istimewa Aceh. Simposium ini diselenggarakan oleh Badan
Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) bekerjasama dengan Universitas Syah Kuala
Darussalam dan Pemerintah Daerah Istimewa Aceh. Simposium tersebut dimaksudkan
untuk: (1) menetapkan cara-cara pembinaan hukum nasional; (2) menunjang
pembuatan Pola Umum Perencanaan Hukum dan Perundang-undangan; dan (3)
memperoleh sistem pemikiran perencanaan hukum mencegah kesimpang siuran dalam
pembiayaan dan penanganan materinya.[1]
Kemudian pada tanggal 3 s.d 5 Pebruari 1997 diadakan
Lokakarya Penyusunan Program Legislatif Nasional di Manado sebagai hasil kerja sama
antara BPHN dengan Universitas Sam Ratulangi, dan Pemerintah Daerah Sulawesi
Utara. Tujuan dari lokakarya ini adalah untuk membahas program pembentukan
peraturan perundang-undangan (Program Legislasi Nasional) yang terarah, sinkron
dan terkoordinir serta dilaksanakan menurut prosedur dan teknik perundang-undangan
yang mantap.[2]
Pada lokakarya tersebut, untuk pertama kalinya disusun
konsep Program Legislasi Nasional yang mencerminkan keseluruhan rencana
pembangunan hukum nasional di bidang hukum tertulis secara berencana dan
koordinatif oleh BPHN yang dilaksanakan dalam setiap Repelita. Pada Tahun 1988
terbitlah Keputusan Presiden No. 32 Tahun 1988 yang merupakan dasar hukum peran
BPHN dalam bidang Perencanaan Pembangunan Hukum Nasional.[3]
Menganai Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sendiri
diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan. Dalam ketentuan umum poin 9 memuat pengertian Program
Legislasi Nasional yang selanjutnya disebut Prolegnas adalah instrumen
perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana,
terpadu, dan sistematis. Lebih lanjut ketentuan mengenai Prolegnas diatur dalam
Pasal 16 sampai dengan Pasal 23.
Sebagai instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang
yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis sesuai dengan program
pembangunan nasional dan perkembangan kebutuhan masyarakat yang memuat skala
prioritas program pembentukan Undang-Undang dalam rangka mewujudkan sistem
hukum nasional. Skala prioritas tersebut meliputi Program Legislasi Nasional
Jangka Menengah (5 Tahun) dan Program Legislasi Nasional Tahunan.
Proses penyusunan Prolegnas diatur melalui Peraturan
Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program
Legislasi Nasional. Dalam Pasal 2 Perpres No. 61 Tahun 2005 diatur bahwa
Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah secara berencana,
terpadu dan sistematis yang dikoordinasikan oleh DPR, melalui alat
kelengkapannya, yaitu Badan Legislasi (Baleg DPR). Adapun penyusunan Prolegnas
terdiri dari beberapa tahapan, antara lain: Tahapan Penyusunan Rencana
Legislasi dan Tahapan Penyusunan Program Legislasi, Tahapan Koordinasi
Penyusunan Program Legislasi Nasional, dan Tahapan Penetapan.
Program
legislasi nasional sebagai instrumen perencanaan pembentukan undang-undang
merupakan salah satu elemen penting dalam kerangka pembangunan hukum, khususnya
dalam konteks pembangunan materi hukum (legal
substance)[4] memuat daftar Rancangan Undang-Undang yang dibentuk
selaras dengan tujuan pembangunan hukum nasional yang tidak dapat dilepaskan
dari rumusan pencapaian tujuan negara sebagaimana dimuat dalam Pembukaan UUD
1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah
Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan
bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Dalam menentukan dan menyusun rencana Prolegnas harus
mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai kerangka acuan, sehingga
pembangunan dapat dilakukan sesuai dengan tujuan negara. Dengan demikian,
sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai jalan mencapai tujuan
negara sebagaimana yang diamanatkan dalam UUD 1945 dapat diwujudkan secara
bertahap dan menyeluruh.
Berdasarkan uraian di atas, Prolegnas haruslah sesuai
dengan tujuan negara sebagaimana disebutkan dalam alinea ke IV Pembukaan UUD
1945, yang dijabarkan melalui RPJPN dan RPJM. Oleh karena yang demikian itu,
dalam makalah ini akan dibahas secara lebih dalam mengenai sistem perencanaan
legislasi nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan
negara secara bertahap dan menyeluruh.
B.
Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian di atas, penyusun bermaksud membahas
lebih lanjut rumusan masalah berikut:
1.
Bagaimanakah sejarah
pengaturan progran legislasi nasional (prolegnas)?
2.
Bagaimanakah mewujudkan
sistem perencanaan legislasi nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan
mencapai tujuan negara secara bertahap dan menyeluruh?
BAB II
PEMBAHASAN
A.
Sejarah Pengaturan Progran Legislasi Nasional (Prolegnas)
Sebelum
reformasi proses dan mekanisme penyusunan prolegnas dilakukan oleh sebuah tim
atau kelompok kerja (POKJA) yang bertugas melakukan monitoring terhadap
perkembangan dan proses pengkajian, penelitian dan penyusunan Naskah Akademis Rancangan
Undang-Undang (RUU) atau Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) yang telah direncanakan direncanakan. Kemudian dari
hasil kerja POKJA itu dapat dibuat Daftar Sementara Prolegnas Sektoral
masing-masing Departemen/LPND. Dan disampaikan oleh masing-masing Sekretaris
Jenderal Departemen/LPND.
Selanjtnya program-program
Legislasi tersebut kemudian dikelompokkan berdasarkan tolok ukur seperti: (1)
menurut bentuk perundang-undangan (RUU/RPP); (2) menurut materi yang paling
mendesak; (3) hal-hal yang diperlukan dalam penataan kembali segala pranata dan
sarana hukum.
Setelah
reformasi arah perkembangan penyususnan Prolegnas semakin baik walaupun belum
sepenuhnya sesuai dengan harapan dan tujuan negara. Kilas baliknya yaitu ketika
Inpres No. 15 Tahun 1970 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang
berlaku selama seperempat abad lamanya digantikan dengan Keppres No. 188 tahun
1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang yang dilengkapi
dengan Keppres No. 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Perundang-undangan
dan bentuk RUU, RPP, dan Keppres.
Puncaknya yaitu
setelah amandemen UUD 1945 pada tahun 1999-2002. Kekuasaan membentuk peraturan
perundang-undangan yang semula ditangan pemerintah (presiden) berbalik arah
dengan menjunjung prinsip check and balance
ke arah lembaga legislatif yakni DPR dan DPD, hal ini semakin menguatkan
komitmen untuk menggiring kebijakan yang dibuat dalam peraturan perundang
undangan ke arah kesejahteraan rakyat dan mewujudkan tujuan negara sebagaimana
diatur dalam pembukaan UUD 1945.
Dalam sambutan
sekaligus pengarahan, Menteri Kehakiman dan HAM Yusril Ihza Mahendra
mengemukanan bahwa untuk memperbaiki kualitas produk peraturan
perundang-undangan melalui mekanisme Prolegnas perlu memperhatikan hal-hal
sebagai berikut:[5]
1. Penyusunan peraturan
perundang-undangan diawali dengan penelitian hukum ( law research ) dan penelitian kebijakan ( policiy research ) sebagai bagian hulu proses perencanan peraturan
perundang-undangan. Hal ini perlu dilakukan agar produk peraturan
perundang-undangan mencerminkan nilai-nilai yang hidup dan berlaku dalam
masyarakat dan persepsi masyaraat terhadap kebijakan yang relevan dengan
peraturan yang akan disusun.
2. Proses
pembuatan peraturan perundang–undangan didahului dengan pembuatan Naskah
Akademik. Muatan Naskah Akademik merupakan hasil penelitian pada point 1 yang
memuat konsep, teori, falsafah juga visi dan misi yang mengidentifikasikan
prinsip, arah, suatu rancangan UU.
3. Peningkatan
mekanisme partisipasi publik dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan
atau paling tidak dalam kaitan pembahasan rencana legislasi nasional baik di
pusat maupun di daerah. Salah satu mekanisme yang telah dirintis oleh BPHN
adalah Forum Komunikasi Prolegnas dengan pemerintah daerah, lembaga swadaya dan
organisasi kemasyarakatan.
4. Kerjasama antar
instansi atau antar lembaga terkait perlu ditingkatkan. Kerjasama dan hubungan
yang erat diperlukan karena tidak jarang potensi konflik antar sektor pembangunan disebabkan
oleh komunikasi yang kurang baik dan bukan semata-mata karena perbedaan
kepentingan sektor.
Pada tahun 2004
disahkan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan. Di dalam UU No. 10 Tahun 2004 ini diatur mengenai proses
dan mekanisme Prolegnas sebagai bagian dari mekanisme pembentukan peraturan
perundang-undangan nasional dengan proses atau tahapan sebagai berikut: proses
perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan,
pengundangan dan penyebarluasan. Yang kesemunya itu, disusun secara berencana,
terpadu dan sistimatis.
Karena berbagai
kekurangan dan kemelamahan serta keinginan untuk menyempurnakan Undang-Undang
No. 10 Tahun 2004, maka disahkanlah UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan Perundang-Undangan sebagai pengganti UU No. 10 Tahun 2004. Pengaturan
mengenai proses dan mekanisme Prolegnas dalam UU No. 12 Tahun 2011 ini, sebanarnya tidak jauh berbeda dengan apa yang
diatur dalam UU sebelumnya. Namun, dalam
UU No. 12 Tahun 2011 telah memperluas mekanisme perencanaan pembentukan
perundang-undangan, dari yang semula hanya perencanaan penyusunan UU
(Prolegnas) dan perencanaan penyusunan peraturan daerah (Prolegda) ditambah
dengan perencanaan penyusunan peraturan pemerintah,[6]
perencanaan penyusunan peraturan presiden, dan perencanaan peraturan
perundang-undangan lainnya.
Apabila
sebelumnya Prolegnas hanya bersumber pada program yang disusun oleh Pemerintah
saja, saat ini Prolegnas hanya bersumbe dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)
bersama-sama dengan Pemerintah, dengan mengacu pada Prolegnas yang telah
disusun di Lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dan Prolegnas di Lingkungan
Pemerintah.
Dengan
demikian, melalui Prolegnas DPR dan Pemerintah dapat melakukan monitoring dan
sinkronisasi peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, agar setelah disahkan dan diundangkan,
undang-undang tersebut benar-benar dapat dioperasionalkan karena tidak
mengandung kontradiksi, baik terhadap peraturan perundang-undangan lebih tinggi
atau terhadap peraturan perundang-undangan lain yang setingkat kedudukannya
dalam hierarki peraturan perundang-undangan, serta tidak bertentangan dengan
kenyataan sosial di masyarakat (social
wirkelijkheid).
B.
Sistem Perencanaan Legislasi Nasional Dalam Prolegnas
Sebagai Salah Satu Jalan Mencapai Tujuan Negara Secara Bertahap Dan Menyeluruh
Dalam UU No. 12
Tahun 2011 pasal 1 angka 9 memberikan definisi Prolegnas sebagai instrumen
perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secaraterencana,
terpadu, dan sistematis. Adapun menurut Moh Mahfud M.D Prolegnas adalah
instrumen perencanaan pembentukan UU yang disusun secara berencana, terpadu,
dan sistematis yang memuat potret rencana hukum dalam periode tertentu disertai
prosedur yang harus ditempuh dalam pembentukannya.[7]
Dalam konteks
pembentukan peraturan perundang-undangan, Prolegnas berfungsi:[8]
1.
memberikan gambaran obyektif tentang kondisi umum
dibidang pembentukan undang-undang.
2.
menyusun skala prioritas penyusunan ruu sebagai program
yang berkesinambungan dan terpadu sehingga dapat menjadi pedoman bagi lembaga
yang berwenang membentuk undang-undang.
3.
sebagai sarana untuk mewujudkan sinergi antarlembaga
dalam pembentukan undang-undang.
4.
sebagai deteksi dini untuk mencegah tumpang tindih
peraturan perundang-undangan.
Program
legislasi nasional sebagai instrumen perencanaan pembentukan undang-undang
merupakan salah satu elemen penting dalam kerangka pembangunan hukum, khususnya
dalam konteks pembangunan materi hukum (legal
substance)[9] yang memuat daftar Rancangan Undang-Undang yang dibentuk
selaras dengan tujuan pembangunan hukum nasional yang tidak dapat dilepaskan
dari rumusan pencapaian tujuan negara sebagaimana dimuat dalam Pembukaan UUD
1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah
Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan
bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UU No.
12 Tahun 2011, penyusunan Prolegnas didasarkan atas hal-hal sebagai berikut:
a. perintah
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b.
perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c.
perintah Undang-Undang lainnya;
d.
sistem perencanaan pembangunan nasional;
e.
rencana pembangunan jangka panjang nasional;
f.
rencana pembangunan jangka menengah;
g.
rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR;dan
h.
aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat. .
Dalam menentukan dan menyusun rencana
Prolegnas harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional
(RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai
kerangka acuan, sehingga pembangunan dapat dilakukan sesuai dengan tujuan
negara. Dengan demikian, sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai
jalan mencapai tujuan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam UUD 1945 dapat
diwujudkan secara bertahap dan menyeluruh.
Prolegnas jangka menengah dapat
dievaluasi setiap akhir tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan Prolegnas
prioritas tahunan. Sedangkan penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas
tahunan sebagai pelaksanaan Prolegnas jangka menengah dilakukan setiap tahun
sebelum penetapan Rancangan Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara.
Dalam keadaan tertentu, DPR atau
Presiden dapat mengajukan Rancangan Undang-Undang di luar Prolegnas mencakup:
a.
untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau
bencana alam;
b.
keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi
nasional atas suatu Rancangan Undang-Undang yang dapat disetujui bersama oleh
alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan
urusan pemerintahan di bidanghukum.
Sebagai instrumen perencanaan
pembentukan undang-undang Prolegnas harus disusun secara berencana, terpadu dan
sistimatis dengan memperhatikan arah
dan kebijakan umum pembangunan nasional dan rencana pembangunan jangka
menengah.
Secara
garis besar, arah kebijakan umum pembangunan nasional 2009-2014 adalah sebagai
berikut:[10]
Pertama, melanjutkan pembangunan
untuk mencapai Indonesia sejahtera. Kondisi Indonesia sejahtera tercermin dari
peningkatan tingkat kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan dalam bentuk
percepatan pertumbuhan ekonomi yang didukung oleh penguasaan ilmu pengetahuan
dan teknologi, pengurangan kemiskinan dan pengangguran dengan bertumpu pada
program perbaikan kualitas sumber daya manusia, perbaikan infrastruktur dasar,
serta menjaga dan memelihara lingkungan hidup secara berkelanjutan.
Kedua, memperkuat
pilar-pilar demokrasi dengan penguatan yang bersifat kelembagaan dan mengarah
pada tegaknya ketertiban umum, penghapusan segala macam diskriminasi, pengakuan
dan penerapan hak asasi manusia, serta kebebasan yang bertanggung jawab.
Ketiga,
memperkuat dimensi keadilan di semua bidang termasuk pengurangan kesenjangan
pendapatan, pengurangan kesenjangan pembangunan antar daerah (termasuk
desa-kota), dan pengurangan kesenjangan jender. Keadilan hanya dapat diwujudkan
bila sistem hukum berfungsi secara baik, kredibel, bersih, adil, dan tidak
pandang bulu. Demikian halnya kebijakan pemberantasan korupsi secara konsisten
diperlukan agar tercapai rasa keadilan dan pemerintahan yang bersih.
Oleh
karena yang demikian itu, dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan legislasi
nasional dalam prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan negara secara
bertahap dan menyeluruh, maka Prolegnas sebagai instrumen perencanaan
pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu dan
sistematis. Berisi skala prioritas program pembentukan Undang-Undang dalam
rangka mewujudkan sistem hukum nasional.
Serta merupakan arahan atau potret politik yang dijadikan dasar pijakan untuk membuat dan melaksanakan pembentukan
hukum dalam mencapai tujuan negara. Oleh sebab itu, Prolegnas harus
mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM) sebagai kerangka acuan, sehingga
pembangunan dapat dilakukan sesuai dengan tujuan negara. Dengan demikian, sistem
perencanaan legislasi dalam prolegnas sebagai jalan mencapai tujuan negara
sebagaimana yang diamanatkan dalam UUD 1945 dapat diwujudkan secara bertahap
dan menyeluruh.
BAB
III
PENUTUP
A.
Kesimpulan
Dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan legislasi nasional dalam
prolegnas sebagai salah satu jalan mencapai tujuan negara secara bertahap dan
menyeluruh, maka Prolegnas sebagai instrumen perencanaan pembentukan
Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis. Berisi
skala prioritas program pembentukan Undang-Undang dalam rangka mewujudkan
sistem hukum nasional. Serta merupakan
arahan atau potret politik yang dijadikan dasar pijakan untuk membuat dan melaksanakan pembentukan
hukum dalam mencapai tujuan negara.
Oleh
sebab itu, Prolegnas sebagai bagian dari pembangunan
hukum nasional yang sangat
penting bagi kesinambungan pembangunan nasional dalam mencapai masyarakat yang adil,
makmur, dan sejahtera harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang
Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJM)
sebagai kerangka acuan, sehingga pembangunan dapat dilakukan sesuai dengan
tujuan negara. Dengan demikian, sistem perencanaan legislasi dalam prolegnas
sebagai jalan mencapai tujuan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam UUD
1945 dapat diwujudkan secara bertahap dan menyeluruh.
[1] Diakses dari
website Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia,
Rabu 12 November 2014, pukul 20:00 WIB.
[5] Diakses dari
website Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia,
op.cit
[6] Mekanisme penyusunan
Prolegnas diatur lebih lanjut dengan Perpres No. 87 Tahun 2014 tentang
Peraturan Pelaksanaan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan. Sesuai amanat Pasal 21 ayat (6) UU No. 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
[7] Mahfud
M.D, Permasalahan Aktual Koordinasi Prolegnas, Makalah Disampaikan
pada Lokakarya 30 Tahun Prolegnas oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, Jakarta,
19-21 November 2007.
[8] Wicipto
Setiadi, Proses Penyusunan Prolegnas Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
92/PUU-X/2012, presentasi disampaikan di Hotel
Puri Denpasar, 24 Juli 2013
Tidak ada komentar:
Posting Komentar